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　　12月20日特朗普簽署2018年農業(yè)法案，新法案的全稱為《2018年農業(yè)提升法案》，有效期2019-2023年，預計5年間支出3870億美元。新法案中有關農業(yè)補貼、資源保護、營養(yǎng)項目和貿易促進等方面的內容值得關注，我國需要積極借鑒美國農業(yè)政策制定的經驗，應對美國農業(yè)法案的潛在影響，推進農業(yè)政策改革。

　　美國農業(yè)補貼黃箱“體積”變大、“黃色”變深

　　新法案中，農業(yè)補貼黃箱潛在額度增加(“體積”變大)、對農民保護程度更高(“黃色”變深)。新法案對價格損失補貼中的參考價格設定115%的上浮率，提高單位產量，這兩項措施從價格和單產上增加農民潛在的獲得補貼的空間。把棉種列入補貼范圍，并且允許棉花與棉種以2.4：1的比率換算基礎單產，為棉花重新列入補貼范圍開啟“后門程序”。

　　新的農業(yè)法案提高農產品營銷援助貸款率，將這一“托底”性質的、與價格掛鉤的補貼頂部抬高，也深化黃箱的色彩。計補面積和單產上更加重視當期播種面積和單產權重，甚至允許遭受嚴重干旱影響的農場主調低當年度申報的實際單產，從而獲得較高的補貼。另外新法案還在補貼項目的選擇上賦予農場主更多自主權。據美國國會預算局估計，未來5年每年農民獲得的價格和收入補貼將會超過53億美元。此外法案為奶業(yè)生產者提供更優(yōu)惠的利潤保險，以保障其利潤。

　　資源保護項目成為農業(yè)財政支出增幅最大的一項

　　美國2019-2023年農業(yè)財政支出增幅最大的一項來自資源保護項目，預計增幅將達到5.55億美元。值得關注的是，以往的農業(yè)法案制定過程中，資源保護本是爭議最小的一部分，但在新的農業(yè)法案立法協(xié)調中，參眾兩院展開激烈博弈。新法案最終把休耕面積上限定為2700萬英畝，一般休耕補貼率上限設定為所在縣平均地租的85%，持續(xù)休耕的土地補貼率設定為不超過所在縣平均地租的90%。此外新法案將資源照管項目與其他項目合并。

　　營養(yǎng)項目加入部分工作資格要求

　　營養(yǎng)項目是美國農業(yè)法案中支出最大的一項，包括補充營養(yǎng)援助、學校營養(yǎng)午餐項目等民生福利。據統(tǒng)計，平均每月有4210萬美國人(約占美國居民的12.9%)以各種形式領到680億美元補充營養(yǎng)援助。從歷次農業(yè)法案的制定過程看，有關補充營養(yǎng)援助的內容一般引發(fā)的爭議最大。在2018年農業(yè)法案草案中，眾議院對補充營養(yǎng)援助項目提出35項修訂，尤其是，強化營養(yǎng)補充援助受益者的資格審查，這是1971年以來眾議院再度提及補充營養(yǎng)援助項目的工作“門檻”。參議院也提出工作資格門檻的建議，但要求沒有眾議院那么高。最終對營養(yǎng)項目的修訂并不大，只是增加對雇工和培訓項目的資金支持。

　　對貿易促進資金中止的擔憂加速法案出臺

　　農業(yè)法案有關貿易的內容包括市場準入、外國市場開發(fā)、特殊作物技術援助和新興市場開發(fā)方面的資金支持，參眾兩院在這方面爭議不大。最終貿易項目每年安排資金2.55億美元，其中市場準入項目不低于2億美元，外國市場開發(fā)資金不低于3450萬美元，新興市場開發(fā)資金為1000萬美元，特殊作物技術援助為900萬美元，在特殊作物技術援助項目下更加強調應對綠色貿易壁壘。相比于整個農業(yè)法案的支出，有關貿易的支持資金額雖不大，但卻加速農業(yè)法案的出臺。2018年下半年農業(yè)法案協(xié)調會陷入僵局，最終參眾兩院的議員擔憂美國農業(yè)法案哪怕展期一年，海外市場開發(fā)項目、特種作物支持援助等貿易促進支持項目將會失去資金支持，讓美國農民面臨更多的不確定性，因此加速立法協(xié)調的進程。

　　農業(yè)法案制定出臺服務于美國國際競爭戰(zhàn)略

　　美國農業(yè)法案制定出臺服務于其國際競爭戰(zhàn)略。長期以來美國農產品生產相對過剩，需要海外市場來消化美國農產品，美國農業(yè)法案當中對國際貿易設立種類繁多的項目，以期促進美國農產品拓展海外市場。2018年下半年以來為應對農產品貿易受到的反制，美國不得不實施為農民提供120億美元臨時性援助補貼，并實施農產品貿易促進計劃，開發(fā)其他未受貿易戰(zhàn)影響的海外市場。

　　法案的其他內容也是如此，協(xié)調會版本的農業(yè)法案在其關于農業(yè)科技研究開發(fā)的政策說明中甚至直言不諱：“自2008年以來美國已在農業(yè)公共研究資金上落后于中國，而中國在農業(yè)公共研究和開發(fā)方面的財政支出已兩倍于美國。我們正處于一個關鍵的節(jié)點，必須扭轉這種趨勢，重塑美國在農業(yè)研究方面的全球領導力。”

　　適度進口是符合理性的糧食安全戰(zhàn)略選擇

　　由于新的農業(yè)法案增加農業(yè)補貼，在其他條件不變的情況下，農作物播種面積可能將會增加，供給增加之后農產品價格有可能下降。我國是美國的第一大農產品出口市場，國內農產品受到美國價格的影響更為直接。這就意味著，大豆、玉米、棉花等大量從美國進口的大宗農產品國內外價差將進一步拉大，在部分農產品關稅較低的條件下，我國大宗農產品進口無法避免。且在糧食供給“以我為主、立足國內”的前提下，允許糧食和其他重要農產品“適度進口”，是符合國家利益和可持續(xù)發(fā)展要求的選擇。這就需要提升統(tǒng)籌利用國內外兩種資源的能力，確保貿易政策與國內產業(yè)發(fā)展、市場調控政策相協(xié)調。

　　來源：農業(yè)農村部農村經濟研究中心

　　標題：美國《2018年農業(yè)提升法案》動向及啟示