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　　財(cái)政政策的實(shí)施，不僅要與貨幣政策相配合，更要與區(qū)域、產(chǎn)業(yè)實(shí)際緊密連接，“精雕細(xì)琢”才可能發(fā)揮政策效應(yīng)。尤其在我國發(fā)展的現(xiàn)階段，面上的、容易解決的問題早已解決，現(xiàn)在出臺(tái)一項(xiàng)政策需要深層考究、專業(yè)分析、模擬試驗(yàn)，才可能不斷接近實(shí)際需求，以期在實(shí)踐和調(diào)整過程中收到預(yù)期效果。

　　智庫觀點(diǎn)

　　李靖

　　財(cái)政政策與貨幣政策共為國家宏觀調(diào)控最主要的兩大政策工具，但從具體的操作方式看，兩大政策的差異明顯。財(cái)政政策的實(shí)施，不僅要與貨幣政策相配合，更要與區(qū)域、產(chǎn)業(yè)實(shí)際緊密連接，“精雕細(xì)琢”才可能發(fā)揮政策效應(yīng)。尤其在我國發(fā)展的現(xiàn)階段，面上的、容易解決的問題早已解決，現(xiàn)在出臺(tái)一項(xiàng)政策需要深層考究、專業(yè)分析、模擬試驗(yàn)，才可能不斷接近實(shí)際需求，以期在實(shí)踐和調(diào)整過程中收到預(yù)期效果。

　　財(cái)政政策在結(jié)構(gòu)調(diào)整、長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)領(lǐng)域見長(zhǎng)

　　宏觀政策的目標(biāo)主要包括保持經(jīng)濟(jì)總量基本平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，引導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康并保持一定速度的發(fā)展，以及推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步四個(gè)方面。一般按社會(huì)總需求或經(jīng)濟(jì)冷熱程度，宏觀政策分為緊縮型、擴(kuò)張型（或積極）和中性（或穩(wěn)?。┤N，相應(yīng)的便有緊縮的財(cái)政政策和貨幣政策、緊縮的財(cái)政政策和擴(kuò)張的貨幣政策、緊縮的財(cái)政政策和中性的貨幣政策等9種組合。財(cái)政政策和貨幣政策的側(cè)重點(diǎn)不同。新古典主義認(rèn)為，貨幣政策應(yīng)集中于總需求管理，控制通貨膨脹，財(cái)政政策則應(yīng)集中于供給管理，控制政府債務(wù)和財(cái)政赤字，由此認(rèn)為二者傳統(tǒng)的分工模式便是：貨幣政策著重于總量控制，財(cái)政政策致力于結(jié)構(gòu)調(diào)整。而且，由于貨幣政策操作較為靈活、見效快，適于相機(jī)抉擇；財(cái)政政策的時(shí)滯相對(duì)要長(zhǎng)，實(shí)施時(shí)要更加注重針對(duì)性，以期在重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)揮關(guān)鍵作用，并引導(dǎo)形成優(yōu)化結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)效機(jī)制。財(cái)政政策和貨幣政策的分工不是絕對(duì)的，但只有充分發(fā)揮各自的特長(zhǎng)，才能通過二者的有效配合達(dá)到宏觀調(diào)控效果。

　　結(jié)構(gòu)調(diào)整涵蓋很寬，無論對(duì)供給側(cè)還是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)控都屬于其范疇。例如，對(duì)科技型企業(yè)、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的信貸支持和稅收優(yōu)惠，包括對(duì)創(chuàng)新型人才在收入分配方面的特殊考慮等，都是財(cái)政政策作用的范圍。從防范公共風(fēng)險(xiǎn)的角度，財(cái)政政策要發(fā)揮積極作用更要避免“撒胡椒面”和“大水漫灌”的方式，而要針對(duì)問題區(qū)域、聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)施精準(zhǔn)調(diào)控，才能發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千金”的作用，并從長(zhǎng)遠(yuǎn)層面引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資和市場(chǎng)供給的宏觀預(yù)期。

　　因地制宜實(shí)施積極財(cái)政政策

　　我國區(qū)域差異明顯，無論自然環(huán)境還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的多樣性。總體來看，從東到西有三大地帶的梯度分異，從南到北有三大流域的間隔錯(cuò)落；具體到各個(gè)省、市、自治區(qū)，更是各具特色、異彩紛呈。所以，我國老一輩專家在考察歐洲后，感慨道：“中國的情況遠(yuǎn)比整個(gè)歐洲復(fù)雜得多”。遼闊的國土與地區(qū)多樣性決定了我國“非均衡”發(fā)展的路徑，而我們?cè)诤暧^調(diào)控時(shí)尤其要注意到各地的差異性，有意識(shí)的引導(dǎo)地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，更好地開發(fā)多層次的要素資源和發(fā)揮市場(chǎng)潛力。進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，政策制定和實(shí)施者更要注意在新的發(fā)展階段，我們面臨的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展條件所發(fā)生的變化。

　　為實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的百年目標(biāo)，我國正多角度、多領(lǐng)域推進(jìn)相關(guān)制度的改革。改革開放不斷深化和創(chuàng)新發(fā)展持續(xù)提升的過程中，財(cái)政政策要在堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度等方面發(fā)揮重要作用，在強(qiáng)調(diào)各地因地制宜發(fā)展的前提下，保障基本民生，尊重勞動(dòng)、激發(fā)創(chuàng)新，不養(yǎng)懶人、不過度福利。以精準(zhǔn)扶貧為例，2011年12月6日，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》公布了我國14個(gè)集中連片特困地區(qū)，提出將集中連片特殊困難地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)是新階段扶貧開發(fā)工作的重大戰(zhàn)略舉措，而且中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金新增部分主要用于連片特困地區(qū)。2015年6月18日，習(xí)近平總書記在扶貧講話中指出，扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入“啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨”的沖刺期，各級(jí)黨委和政府必須增強(qiáng)緊迫感和主動(dòng)性，在扶貧攻堅(jiān)上進(jìn)一步理清思路、強(qiáng)化責(zé)任，采取力度更大、針對(duì)性更強(qiáng)、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施，特別要在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上下更大功夫。目前我國“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略的推進(jìn)成效明顯，但在地區(qū)差別化方面還需進(jìn)一步區(qū)分。尤其與“鄉(xiāng)村振興”結(jié)合，以往提出的“三類扶貧”和“兩大保障”政策，更要因地制宜，“扶、振”分工協(xié)同推進(jìn)。例如，對(duì)有勞動(dòng)力等區(qū)域要素資源潛力的地區(qū)實(shí)施“產(chǎn)業(yè)扶貧”，并從長(zhǎng)遠(yuǎn)著手，引導(dǎo)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興；對(duì)一方水土養(yǎng)不起一方人或者生態(tài)特別重要和脆弱的地區(qū)實(shí)施“搬遷扶貧”和“生態(tài)優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，通過振興政策和扶貧政策的銜接，對(duì)貧困人口應(yīng)保盡保，對(duì)潛力地區(qū)給予政策、啟動(dòng)振興，向共同富裕的目標(biāo)邁進(jìn)。總之，各地的生產(chǎn)要素、市場(chǎng)化水平以及包括政府行政等軟環(huán)境在內(nèi)的發(fā)展條件都有巨大的差異，要發(fā)揮財(cái)政政策的積極效應(yīng)，必須切實(shí)考慮到區(qū)域?qū)嶋H，因地制宜。

　　財(cái)政政策支持產(chǎn)業(yè)要“精準(zhǔn)發(fā)力”

　　國家為了引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過一定的政策工具對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)組織等方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，這類政策統(tǒng)稱為產(chǎn)業(yè)政策。這種廣泛意義上的產(chǎn)業(yè)政策概念包括了宏觀調(diào)控政策。為了將產(chǎn)業(yè)政策和投資政策、金融政策、財(cái)政政策等加以區(qū)分，現(xiàn)在所述產(chǎn)業(yè)政策僅指與鼓勵(lì)或限制類產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄直接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，而財(cái)政部門通過科技研發(fā)企業(yè)扶持、投資補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式對(duì)產(chǎn)業(yè)的支持則屬于財(cái)政政策，即宏觀調(diào)控領(lǐng)域。縱觀我國財(cái)政政策對(duì)產(chǎn)業(yè)的支持歷程，從對(duì)特定地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園到節(jié)能環(huán)保、新興信息產(chǎn)業(yè)、新能源等產(chǎn)業(yè)門類，再到支持創(chuàng)新、綠色等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)逐漸細(xì)化、深入的過程。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板五大任務(wù)即“三去一降一補(bǔ)”以來，都相應(yīng)地給予了一定的政策支持，尤其在清理各種收費(fèi)、降低增值稅稅率、加大研發(fā)扣除、創(chuàng)新企業(yè)補(bǔ)助等方面，財(cái)政政策的積極作用明顯。從鼓勵(lì)研發(fā)創(chuàng)新到對(duì)全部小微企業(yè)的支持，從降低制造業(yè)增值稅到對(duì)整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的政策傾斜，體現(xiàn)出國家通過一系列財(cái)政政策實(shí)施宏觀調(diào)控的領(lǐng)域在不斷拓展。隨著國家宏觀調(diào)控的深入，財(cái)政政策的積極效應(yīng)日益突出，但在具體的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域還需加強(qiáng)政策的針對(duì)性。

　　以退還增值稅留抵為例，今年以來，國家一直研究出臺(tái)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅政策，2018年6月27日，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于2018年退還部分行業(yè)增值稅留抵稅額有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅[2018]70號(hào)），涉及的行業(yè)包括裝備制造等先進(jìn)制造業(yè)、研發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)。7月23日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上部署更好發(fā)揮財(cái)政金融政策作用，支持?jǐn)U內(nèi)需調(diào)結(jié)構(gòu)促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確定圍繞補(bǔ)短板、增后勁、惠民生推動(dòng)有效投資的措施。強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持不搞“大水漫灌”式強(qiáng)刺激，根據(jù)形勢(shì)變化相機(jī)預(yù)調(diào)微調(diào)、定向調(diào)控。積極財(cái)政政策要更加積極，對(duì)已確定的先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等增值稅留抵退稅返還的1130億元在9月底前要基本完成。這項(xiàng)政策的出臺(tái)鼓舞人心，由于制造業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)等行業(yè)先期投入高、進(jìn)項(xiàng)稅額大，直接退還增值稅留抵不但降低了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)而且對(duì)于降低企業(yè)成本也很明顯。但在政策的執(zhí)行過程中，還是發(fā)現(xiàn)對(duì)行業(yè)的細(xì)分程度不夠，尤其對(duì)于我國產(chǎn)業(yè)所處發(fā)展階段和市場(chǎng)需求等前期調(diào)研的全面性或深入程度仍顯不足。

　　以退還電網(wǎng)企業(yè)為例，此次退稅涵蓋取得電力業(yè)務(wù)許可證（輸電類、供電類）的全部電網(wǎng)企業(yè)。由于當(dāng)前我國電力行業(yè)發(fā)展存在這樣一個(gè)特點(diǎn)，受光伏產(chǎn)業(yè)可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼政策的影響，電力公司出現(xiàn)電力購銷價(jià)格倒掛，致使留抵稅額規(guī)模不斷擴(kuò)大，在近幾年內(nèi)未實(shí)現(xiàn)增值稅應(yīng)納稅額，那么，涉及的省市地都需用其他收入來源形成的自有財(cái)力兌現(xiàn)退稅，給財(cái)政收支平衡帶來很大壓力。對(duì)于廣大西部尤其新能源電力占一定比重的地區(qū)來說，這個(gè)問題都在一定程度上存在。尤其對(duì)于西北省區(qū)，自有財(cái)政收入規(guī)模本來就很小，大部分財(cái)力來自國家轉(zhuǎn)移支付，因此，在政策執(zhí)行過程中，既要盡快兌現(xiàn)退稅、落實(shí)國家對(duì)實(shí)體企業(yè)的支持，又確實(shí)需要財(cái)政部和國家稅務(wù)總局根據(jù)實(shí)際，配套實(shí)施相應(yīng)的差異化政策，給予西部地區(qū)一定的政策傾斜或轉(zhuǎn)移支付等方面的支持。從執(zhí)行電網(wǎng)企業(yè)退稅過程中，我們深刻體會(huì)到，制定一項(xiàng)政策不但要充分考慮行業(yè)之間的差異而定向支持特定產(chǎn)業(yè)門類，而且要深入了解行業(yè)內(nèi)部即產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，才能做到“精準(zhǔn)發(fā)力”，發(fā)揮財(cái)政政策定向調(diào)控的作用，這也是在增值稅體制下，制定相關(guān)政策的必然要求。

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