強(qiáng)化減稅降負(fù)，讓企業(yè)“活”起來
來源：中國經(jīng)濟(jì)時報2018-09-12 09:09:20編輯：Xfq
嘉賓
馮俏彬中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授
趙福昌中國財政科學(xué)研究院財政與國家治理研究中心主任、研究員
蔣震中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室副研究員
最近，關(guān)于減稅降負(fù)的討論迎來一波高潮。一方面，在國家倡導(dǎo)減稅降負(fù)的形勢下，稅收收入不降反增，讓人產(chǎn)生疑問。另一方面，隨著個人所得稅法修訂后，減稅效應(yīng)進(jìn)一步明顯，每年減稅約3200億元，但同步執(zhí)行的規(guī)范企業(yè)社保繳納和社保費率將由稅務(wù)部門統(tǒng)一征繳，則引發(fā)了對于中小企業(yè)稅負(fù)的擔(dān)憂。
如何看待減稅降負(fù)過程中遇到的熱點、焦點、難點問題？就此話題，本期圓桌邀請知名財稅專家進(jìn)行分析解讀。
減稅降負(fù)和稅收增長之間并不矛盾
中國經(jīng)濟(jì)時報：現(xiàn)在很多人都比較關(guān)心一個問題：政府在大力減稅降負(fù)之下，稅收收入仍保持快速增長。減稅降負(fù)和稅收增長之間矛盾嗎？作為財稅專家，應(yīng)該如何正確理解這一問題的？
馮俏彬：今年上半年的稅收高速增長有很多原因：一是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革改善了上游企業(yè)的質(zhì)量與效益，大宗產(chǎn)品價格顯著回升，這對我國以流轉(zhuǎn)稅為主的稅收結(jié)構(gòu)與稅收收入有重大的向上增收效應(yīng)；二是金稅三期投入使用后，我國稅收的征管效率明顯提高，與往日不可同日而語；三是由于中央與地方財政體制改革滯后，地方財政吃緊，地方政府確有加強(qiáng)收入征管方面的動機(jī)與行動。
近年來，國家層面減稅降負(fù)、為企業(yè)降成本的努力是毋庸置疑的，但由于體系的復(fù)雜性以及身處其中的每一個主體的反映不同，的確也形成了今天我們所看到的一方面大力減稅降負(fù)而另一方面稅收收入大量增加的矛盾現(xiàn)象。
趙福昌：包括減稅降費在內(nèi)的積極財政政策更加積極，是基于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)積極轉(zhuǎn)型但不確定性猶存、國際經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇向好卻又面臨貿(mào)易摩擦沖擊等多種因素綜合考慮的現(xiàn)實選擇，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下宏觀政策的主基調(diào)。
減稅降負(fù)適逢稅制因素以及征管提效“對沖”稅收快速增長，可以說，減負(fù)效果毋庸置疑。在“營改增”的基礎(chǔ)上，今年又有增值稅稅率下調(diào)、小微企業(yè)貸款免征增值稅、小微企業(yè)擴(kuò)圍、加計扣除提高、留抵退稅以及個人所得稅提高起征點和增加專項扣除等，還有9月6日國務(wù)院明確的社會保險費稅務(wù)征繳及創(chuàng)投基金所得稅等負(fù)擔(dān)不變等政策，都是減稅降負(fù)的積極措施，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和企業(yè)發(fā)展具有積極作用。
但是政策在執(zhí)行中或市場熱烈討論中存在名義減稅降負(fù)實際結(jié)果卻是稅負(fù)增加的情況，似乎存在一方面減稅降負(fù)而另一方面卻稅收快速增長的矛盾問題，需要從以下幾個方面來理解。
一是我國特殊的稅制結(jié)構(gòu)遇到特殊的經(jīng)濟(jì)增長狀況導(dǎo)致的結(jié)果。我國是以間接稅為主體的稅制，特別是增值稅占相當(dāng)大的比重，對價格上漲反應(yīng)敏感；而在近兩年減稅降負(fù)的同時，經(jīng)濟(jì)增長中價格因素貢獻(xiàn)顯著，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來初級資源產(chǎn)品價格上漲明顯，PPI由負(fù)轉(zhuǎn)正，同時疊加全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇引發(fā)的大宗產(chǎn)品價格上漲，成為經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，體現(xiàn)在稅收數(shù)據(jù)上，2017年資源稅和進(jìn)口關(guān)稅分別接近60%和30%的增速，遠(yuǎn)高于稅收增速，這是減稅背景下重要的增收因素。
二是征管完善提升了征收效率，與減稅政策本身沒有矛盾。征管水平提升，實際上是對管理不規(guī)范或漏洞堵塞帶來的增收，比如“營改增”，之前營業(yè)稅為地方稅，地方有征管的彈性空間，改為增值稅后，由于增值稅環(huán)環(huán)相扣的鏈條管理機(jī)制，管理彈性不復(fù)存在，這樣，減稅的同時因為征管效率提升導(dǎo)致了增收，而這種管理彈性無法提前準(zhǔn)確掌握和統(tǒng)計，難以在改革政策中百分之百作出考慮，所以這種情況下減稅降負(fù)沒有問題，而是征管效率提升導(dǎo)致了實際稅收的增加。
三是減稅降負(fù)的理論結(jié)果和實際效果存在差異。比如“營改增”以后的建筑業(yè)和農(nóng)業(yè)，如果鏈條上發(fā)票抵扣完整稅負(fù)降低沒有問題，但實情卻是這些行業(yè)在前端難以獲得抵扣發(fā)票，導(dǎo)致理論該減的稅負(fù)由于實踐中的操作問題而難以到位。當(dāng)然，這方面已有政策調(diào)整糾正了。
上述情況導(dǎo)致了減稅降負(fù)政策下稅收較快增長的情況，要改善這種情況，一是需要加快優(yōu)化稅制，提高直接稅的比重，弱化稅收對價格、增加值的敏感度，強(qiáng)化與企業(yè)盈利水平或居民財富的關(guān)聯(lián)，就會與企業(yè)稅負(fù)感趨同；二是提升稅費改革過程中稅制因素和征管提效影響的準(zhǔn)確度，統(tǒng)籌考慮設(shè)計改革或減稅政策。
蔣震：減稅降負(fù)和稅收收入的快速增長之間并不矛盾。原因有二：一是需要區(qū)分改革工具和結(jié)果兩個層次的概念。很多情況下，減稅降負(fù)是重要的改革工具和手段，也許會直接激發(fā)微觀主體的活力，活力的激發(fā)一定程度上有助于稅基擴(kuò)大，而且減稅降負(fù)這種工具的使用，往往會有一定的時滯性，本期稅收收入的快速增長也許是得益于前期減稅降負(fù)所引發(fā)的結(jié)果。事實上，在政府適用減稅政策激發(fā)市場主體活力時，往往會在隨后一段時間內(nèi)帶來稅收收入的高增長，這是政策效果顯現(xiàn)的結(jié)果。
二是各個稅種的設(shè)計本身，也在一定程度上會帶來稅收收入增長率較高的局面，比如個人所得稅的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，以工資、薪金作為主體，而工資、薪金的稅率結(jié)構(gòu)為七級超額累進(jìn)稅率，這就意味著隨著個人收入的不斷提高，那么適用的級距在躍升，在這種情況下，個人所得稅收入增長率也許會呈現(xiàn)一個高水平。此次個人所得稅改革后，低稅率適用級距在擴(kuò)大，有助于緩解這種局面。所以說，稅制結(jié)構(gòu)和某個稅種的內(nèi)部結(jié)構(gòu)會影響稅收收入增長率。
無須過慮個稅改革減稅不抵社會費稅務(wù)征管“增負(fù)”
中國經(jīng)濟(jì)時報：個人所得稅法的修訂讓國人為之興奮。但也有人擔(dān)憂減稅措施不到位、強(qiáng)化社保繳費等措施，反而增加了企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)。對此，又該如何看待？
馮俏彬：隨著機(jī)構(gòu)改革的深入，各地的國地稅部門已基本合并完成。隨著這一歷史性變革，另一個重大變化也隨之發(fā)生，那就是收入征管的職能主要由稅務(wù)部門行使。今后，不管是稅收，還是稅收之外的非稅、政府性基金、社保等，都要由稅務(wù)部門統(tǒng)一行使征管職責(zé)。
從國家治理的角度來看，這一改變所蘊(yùn)含的進(jìn)步和積極意義是毋庸置疑的。通過這個改革，大部分的政府收入都集中到一個口子“進(jìn)”，這對于企業(yè)和社會而言，可以極大地減少辦理納稅、繳費的時間甚至財力成本。更重要的是，有利于各方面全面判斷我國政府收入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，假以其他的改革配套，有可能為今后控制好社會負(fù)擔(dān)的總水平、提高財政部門的統(tǒng)籌能力、消除“黃宗曦定律”的內(nèi)在發(fā)生機(jī)制作出重要而積極的貢獻(xiàn)。
當(dāng)然，非稅、政府性基金、社保的統(tǒng)一征管毫無疑問地提高了現(xiàn)有的管理力度，企業(yè)的實際負(fù)擔(dān)確有增加的可能。對此，要特別作好改革的配套工作，防止企業(yè)家預(yù)期的惡化，這一點在中美貿(mào)易摩擦的背景下特別重要。近期，國務(wù)院常務(wù)會議已對當(dāng)前社會特別關(guān)心的三個問題作出了回應(yīng)，極大地緩解了社會焦慮。
必須要指出的是，我國現(xiàn)行稅種、稅率主要確定于1994年，當(dāng)時我國稅收征管方面的基礎(chǔ)條件很差，稅收的征收率可能只有50%左右。當(dāng)年正是基于這種低水平的征收條件，稅率才定得較高。現(xiàn)在隨著技術(shù)進(jìn)步，我國稅收征管的基礎(chǔ)條件、技術(shù)水平已經(jīng)大大提高，征收率已經(jīng)達(dá)到80%左右的水平。今后隨著大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，征收率還會進(jìn)一步提高。與之相適應(yīng)，較高的名義稅率應(yīng)當(dāng)同時大幅度下降。這是財稅部門應(yīng)當(dāng)高度重視、加快推進(jìn)的一個事情。
趙福昌：無須過慮個稅改革減稅不抵社會保險費稅務(wù)征管“增負(fù)”。我認(rèn)為，第一，社會保險費稅務(wù)征繳本有嚴(yán)格規(guī)范之義，不調(diào)整必然會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，但綜合考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境征管改革又不宜增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。第二，應(yīng)注意政策選擇中的激勵約束問題。征管改革效率提升但又不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)而帶來的降費率空間，宜與社會保險統(tǒng)籌改革結(jié)合起來，根據(jù)降費空間大小，著力做實基數(shù)降低費率，在改革之中促進(jìn)費率統(tǒng)一，促進(jìn)據(jù)實規(guī)范征管提升公平性，具有一石多鳥之功效。
蔣震：我們需要明確我國稅制改革的方向，就是稅制結(jié)構(gòu)仍然以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為主體，個人所得稅等直接稅占比事實上是較低的。所以說，一個重要的改革思路就是，降低增值稅等流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大個人所得稅等直接稅征稅范圍，尋求稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。這種稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、調(diào)整，是受到內(nèi)在客觀規(guī)律影響的。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，要求降低增值稅等流轉(zhuǎn)稅比重，這是因為增值稅的征稅環(huán)節(jié)是商品和要素的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。一個理想的增值稅能夠發(fā)揮中性作用，避免對市場資源配置過程造成不當(dāng)干預(yù)，然而，在實際稅制運(yùn)行中，增值稅的存在往往是非中性的，會一定程度上影響市場資源配置的過程。從2012年起，開始了營業(yè)稅改征增值稅試點，直到2016年5月，營改增全面完成。這項改革的重要功能就是增強(qiáng)稅制中性，降低流轉(zhuǎn)稅體系對市場資源配置效率的扭曲和影響，事實上取得了非常顯著的成就。未來，增值稅改革仍然要深化，在簡并稅率檔次、解決進(jìn)項稅款留抵問題、縮小增值稅優(yōu)惠范圍、對生活必需品實行低稅或者免稅等方面進(jìn)行改革。同時，對個人所得稅和房地產(chǎn)稅等直接稅同步實施改革，按照低稅率、寬稅基的原則來推動直接稅改革，為增值稅等流轉(zhuǎn)稅改革騰出空間。
釋放穩(wěn)增長、穩(wěn)預(yù)期的積極信號
中國經(jīng)濟(jì)時報：日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議要求落實新修訂的個稅法配套措施、確保創(chuàng)投基金稅負(fù)總體不增。這釋放了怎樣的信號？
趙福昌：日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議要求落實修訂個人所得稅法配套措施，確保創(chuàng)投基金稅負(fù)總體不增加以及前面提及的社會保險費征繳改革不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)等要求，釋放了國務(wù)院在當(dāng)前穩(wěn)中有變的格局下穩(wěn)增長、穩(wěn)預(yù)期的明顯信號。
今年4月份以來，基于內(nèi)部經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和外部貿(mào)易摩擦的不確定性，穩(wěn)增長代替防風(fēng)險成為調(diào)控首要目標(biāo)，政策措施不斷出臺，要求積極財政政策更加積極，日前國務(wù)院常務(wù)會議又提出負(fù)擔(dān)不增加，穩(wěn)增長的信號積極明確。同時我們也注意到，在中美貿(mào)易摩擦不確定性的背景下，減稅降負(fù)措施遭遇征管效率提升、稅制等因素影響，出現(xiàn)實際稅負(fù)感覺不減反增的情況，影響了市場預(yù)期，甚至引發(fā)對減稅降負(fù)政策的懷疑，預(yù)期偏悲觀，國務(wù)院常務(wù)會議的明確要求，進(jìn)一步顯示了穩(wěn)定市場預(yù)期的信號。
蔣震：此次個人所得稅改革在建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制方面，實現(xiàn)了歷史性突破，在全國人大常委會審議通過新修改的個人所得稅法之后，各部門全面落實新個人所得稅法，將有實質(zhì)性進(jìn)展，切實釋放改革紅利。未來，各部門將在征管方式、專項附加扣除、信息共享等領(lǐng)域制定出臺大量的規(guī)范性文件，明確操作細(xì)則，切實將改革落到實處。此外，近期，針對出現(xiàn)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)稅收問題爭論，國務(wù)院常務(wù)會議明確了進(jìn)一步支持創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)展的稅收政策方向，顯著穩(wěn)定了市場預(yù)期，確保企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)能夠維持在一個較為平穩(wěn)的水平，有助于市場活力的發(fā)揮，引導(dǎo)改善創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的資源配置效率。從創(chuàng)業(yè)投資本身的功能定位和發(fā)展方向來看，我國正在進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動的新階段，創(chuàng)業(yè)投資在推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級方面有著不可比擬的重要作用，此次針對創(chuàng)投基金的稅收政策，將為創(chuàng)新驅(qū)動的實現(xiàn)發(fā)揮加速器作用。
未來減稅降負(fù)的重點是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)
中國經(jīng)濟(jì)時報：未來減稅降負(fù)的空間有多大？哪些減稅政策值得期待？
馮俏彬：主要有兩個方面：一是增值稅率有可下調(diào)的空間?，F(xiàn)行普通增值稅率為16%，考慮到“營改增”后增值稅征收的鏈條大大延長，納稅主體增加、稅基擴(kuò)大等因素，我們建議將16%的稅率進(jìn)一步下調(diào)到13%左右。二是社保費率應(yīng)當(dāng)大幅度下調(diào)?，F(xiàn)行社保的綜合費率為39.25%，但征收基數(shù)一般是當(dāng)年社會平均工資的60%（各地情況不同，最低可到40%，最高可到以實發(fā)工資計征）。社保轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收以后，其征收基數(shù)已經(jīng)具備全面據(jù)實征收的技術(shù)可能性，而這幾乎是可以預(yù)見的下一步。在此情況下，社保的總和費率就應(yīng)當(dāng)大幅度下降。多名研究者的測算表明，25%的費率就足夠了。
趙福昌：今年積極財政政策的積極力度不減，更加積極空間除增支和減稅外，應(yīng)格外注意存量資金結(jié)構(gòu)優(yōu)化提升質(zhì)效，并抓好落實。年初預(yù)算赤字為2.6%，雖低于前兩年的3%，但考慮到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入和專項債券增量加碼，積極財政政策的積極力度不減，現(xiàn)在看不出調(diào)整赤字率的必要性；減稅降負(fù)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)上，今年增值稅稅率降低、加計扣除提高、留抵退稅、個稅修法的減稅效果等，包括社會保險費稅務(wù)征繳不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的要求，政策多、力度已很大。進(jìn)一步的空間，除簡并增值稅稅率外，應(yīng)著力在存量財政資金結(jié)構(gòu)優(yōu)化上提升質(zhì)效的空間，包括盤活存量、專項退出機(jī)制等；另外，要強(qiáng)化減收與減支并行，促使減稅達(dá)到真正的效果。
蔣震：我認(rèn)為，未來減稅降負(fù)的重點主要是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，降低增值稅等間接稅比重，提高個人所得稅、房地產(chǎn)等直接稅比重。因此，我們對增值稅減稅改革較為期待。事實上，在“營改增”后，增值稅改革須繼續(xù)深化、持續(xù)推動。
為了增強(qiáng)稅制中性，未來可以期待的是：一是簡并稅率改革。從全球很多征收增值稅的國家來看，往往采用兩檔甚至單一稅率的方式，我們可以借鑒這些有益做法。二是適當(dāng)擴(kuò)大增值稅留抵退稅的適用范圍。增值稅留抵退稅的存在，企業(yè)占壓了資金，提高了企業(yè)負(fù)擔(dān)。將增值稅留抵退稅暫時退給企業(yè)，有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，顯著緩解財政政策的“順周期”問題。事實上，2018年6月，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于2018年退還部分行業(yè)增值稅留抵稅額有關(guān)稅收政策的通知》，開啟了這項改革，在部分行業(yè)進(jìn)行實施。我們可以期待這項改革擴(kuò)大范圍。三是對生活必需品降低適用低稅率甚至無稅。為了更好地緩解增值稅帶來的累退性，更好地提升稅制在收入分配方面的作用，可以借鑒國外有益做法，對一些事關(guān)廣大人民群眾生存的生活必需品采取低稅率或者無稅的辦法。
抓好落實格外重要
中國經(jīng)濟(jì)時報：減稅降負(fù)關(guān)鍵是落實到位。未來應(yīng)該從哪些方面發(fā)力來確保企業(yè)和個人不增負(fù)？
馮俏彬：第一，建立全國人大對社會總負(fù)擔(dān)水平進(jìn)行控制的相關(guān)機(jī)制?？稍诂F(xiàn)有全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會的職責(zé)中，增加對社會負(fù)擔(dān)總水平進(jìn)行宏觀控制的內(nèi)容。具體方法如下：一是將“稅收法定”原則擴(kuò)大到“收入法定”，所有的政府收入，不分稅與非稅，都要經(jīng)由全國人民代表大會立法通過。二是采用類似于債務(wù)限額、余額的做法，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，結(jié)合我國政府職能范圍的需要，以五年為期，設(shè)定社會負(fù)擔(dān)總水平的“天花板”線，全國人大財經(jīng)委每五年對此進(jìn)行回顧、調(diào)整與改革。三是引入“增減同步”機(jī)制，即為了保持總負(fù)擔(dān)水平不變，應(yīng)要求政府在出臺或新增一個收入項目時，同時減少另一個收入項目，做到增減在兩個方向上的同時、同步、同量，以保持社會總負(fù)擔(dān)水平的基本穩(wěn)定。四是如果出現(xiàn)突發(fā)情況，如戰(zhàn)爭、重大自然災(zāi)害以及巨額短期需要，可不受此限制，由全國人大按程序進(jìn)行立法增加政府收入應(yīng)急。
第二，結(jié)合新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革，對政府收入體系進(jìn)行全面清理。主要操作要點是，按稅、費、價、租“各歸其位，各歸其管”的原則，分別整理、制定相應(yīng)的管理制度，形成稅、費、租、價并行但相互間既區(qū)別又有聯(lián)系的運(yùn)行模式，消除各類政府收入“你中有我，我中有你”的一鍋粥亂象。其中，對于一些長期以來難于觸碰的不合理收費，如人防費、殘保金等，該取消要取消，該合并要合并。同時也要注意防止一些本應(yīng)歸并的收入形式，財政部門將其納入到一般公共預(yù)算管理之后，反而掩藏在了非稅收入之中，“神龍見首不見尾”,名亡而實存。
第三，切實破除部門“收、支、用、管”一體化的機(jī)制，將現(xiàn)代財政管理的基本原則，切實覆蓋到所有政府收入形式之上，所有收入（包括稅收與非稅收入，未來也可考慮國有資本經(jīng)營收益中的上交財政部門部分）由稅務(wù)部門按相關(guān)法規(guī)統(tǒng)一收取，所有預(yù)算支出由財政部門統(tǒng)一安排，其他政府部門則負(fù)責(zé)用和管，對資金使用的合規(guī)性、績效負(fù)責(zé)。這一原則適用于除價格之外的所有政府收入形式。
趙福昌：今年財政政策積極力度已很大，接下來抓好落實格外重要，如專項債加快發(fā)行和有效使用、個稅專項扣除技術(shù)認(rèn)定等，都需要具體化和完善，保障已有政策落實到位，未來要強(qiáng)化存量結(jié)構(gòu)優(yōu)化效果釋放，共促積極財政政策更加積極，切實增強(qiáng)企業(yè)活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。周子勛
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