(作者：宋葛龍)應美國棉花商協(xié)會（American Cotton Shippers Association）的邀請，中國紡織品進出口總公司組團，國家計委、國務院體改辦、供銷總社、財政部、鐵道部一行10人于2000年5月下旬，參加了美國棉花商協(xié)會年會。期間，會見了協(xié)會主席，美國三大棉花公司艾侖堡棉花公司（Allenberg Cotton Co.）、好漢堡兄弟公司（Hohenberg Bros. Co.）和達那文公司（Dunavant of California）的總裁，英國利物浦棉花協(xié)會（The Liverpool Cotton Association , Ltd）主席；到美國西部最大的棉花合作社Calcot合作社進行了實地考察；并重點就美國棉花的宏觀調控體制與有關專家進行了專題研討。 考察給我們的突出印象是：美國棉花體制是建立在高度發(fā)達規(guī)范的市場機制、高度健全的法律體系、高效運營的政府工作體制以及高額財政補貼基礎上的?，F(xiàn)將主要情況和我們的體會建議報告如下： 一、美國棉花體制的總體特征和基本情況 國家宏觀調控下主要由市場配置棉花資源是美國棉花體制最根本的特征。其特點：棉花生產者、經營者、消費者與政府共同參與棉花資源配置，前者居支配和基礎地位，后者則對資源配置的有效性和合理性起導向作用；棉花供求和價格主要由市場決定；政府重視并制定、實施棉花調控政策，調控的手段既有經濟的，也有法律的，調控的范圍從棉花生產擴大到流通、科研、質量控制等領域；有關實施政府項目和規(guī)范市場各主體行為的法律，是政府介入棉花市場的主要依據(jù)；建立生產者收入支持制度和信息發(fā)布制度，是其最基本的介入方式。 這一體制包括以下幾個相互補充、相互影響的方面： 1、以保護棉花生產者利益和擴大出口為導向的棉花生產目的。長期以來，美國一直是世界三大產棉國之一（中國、美國、前蘇聯(lián)）。美國發(fā)展棉花生產的目的：一是在經濟市場化和城市化過程中保證種植者的收入和就業(yè)；二是保持國際競爭力，通過出口增加收入，80年代出口量占流通量的85％，1995年以來降到40％左右，仍占世界原棉貿易量的25％左右；三是滿足國內紡織工業(yè)需求，減少進口，鼓勵國內紡織企業(yè)使用國產棉花；四是保護耕地和自然環(huán)境。這是美國制定棉花產業(yè)政策和實施宏觀調控的出發(fā)點和基礎。 2、財政支持對棉花產業(yè)運行具有重要的影響力。從30年代起，美國就對棉花生產者實行收入支持制度。近70年來，農業(yè)法案雖幾經修改，越來越多地反映了市場的支配作用，但是，到目前為止對棉花生產者的收入支持政策卻基本保留下來，采用的是基于世界棉花價格水平的收入支持系統(tǒng)。參加政府棉花生產政策體系的棉花種植者，在市場價格低于維持其收入必需的水平時，可以得到政府不同形式的補貼。政府補貼的對象也從農場主延伸到出口商和國內紡織廠。長期以來，美國在這方面的支出十分可觀（今年將耗費27億美元）。 這種屬于宏觀調控范疇的補貼機制，雖不能直接影響棉花的市場配置，但對棉花產供銷各市場主體及全過程具有重要影響力，特別是在穩(wěn)定棉花生產、促進國內消費、擴大美棉出口、決定進口配額等方面發(fā)揮了主導作用。 3、放開經營是棉花流通的基本格局。棉花經營不需要政府的資格認定，只要符合有關法律和遵循有關貿易規(guī)則，市場主體都可以進入棉花經營領域。但是，隨著專業(yè)化分工的發(fā)展，專業(yè)的棉花流通商（中間商、銷售商）只有幾百家，且都是股份制或私人企業(yè)。 棉花流通涉及17個州的3.5萬個農場、3000多個紡織廠、1000多個軋花廠、400多個倉庫，其中棉花（銷售）合作社和大棉商是棉花流通最大的主體，65％左右的棉花通過大棉商出售，25％左右通過合作社賣，其余的是軋花廠、紡織廠、農場主、代理商等。Colcot合作社就經營（代社員銷售）50％的加州棉花，占美國棉花總產的10％。 大部分的棉花先經農場主賣給小的棉商，再由大棉商和合作社大批量集并購買，通過合同形式賣給紡織廠和國外客戶。早在50-60年代，紡織企業(yè)就直接從農場主買棉花，甚至有的紡織廠與農場主有了長期協(xié)議，但現(xiàn)在這種形式越來越少（也是專業(yè)化分工的結果）。 棉花交易方式有即期現(xiàn)貨合同、遠期現(xiàn)貨合同、期貨合同三種。 4、保護棉花市場主體利益并保持國際競爭力是政府調控棉花價格的基調。政府并不直接干預棉花價格的市場形成，但是，卻通過制定“目標價格差額補貼”（1996年取消，代之以“生產靈活性合同補貼”）、“無追索權貸款差額補貼”以及“三步競爭條例”來實行對棉花農場主、國內紡織廠和出口商的補貼，并力求補貼機制科學化，以達到保護市場主體利益和保證美棉價格國際競爭力的作用。 5、期貨市場在棉花流通和宏觀調控中發(fā)揮了重要作用。作為套期保值和發(fā)現(xiàn)價格一種重要手段，棉花期貨得到大農場主、棉花合作社、棉商以及紡織企業(yè)的應用。棉花生產經營者把紐約棉花期貨價格和國際價格（利物浦價格指數(shù)）當作棉花市場最主要的"晴雨表"，在購銷棉花的報價過程中更是以紐約期貨價格為基礎。政府在制定和實施宏觀調控政策時也把棉花期貨價格作為主要參照之一。正因為此，美國棉花期貨及期權交易十分活躍，功能日趨完善，吸引了各國的棉花貿易者和投機者。 6、各種市場中介組織在棉花產銷各環(huán)節(jié)與棉花政策制定實施中充當了重要角色。在美國，代表棉花種植、軋花、榨油、倉儲、運輸、中間商、銷售商、合作社和紡織廠等各主體利益的各種專業(yè)性或綜合性的行業(yè)組織大量存在，以自我管理、自我服務和自我保護的方式，幫助協(xié)調棉花產供銷全過程中某一環(huán)節(jié)內部、各環(huán)節(jié)之間以及與政府之間的關系，促進棉花產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。游說國會（或政府）甚至制定有關政府項目草案是其為會員謀求利益最主要的形式。政府也樂于通過他們實施某些調控政策。 7、健全的法律體系構成了棉花體制的基石。美國政府對于棉花的管理和調控，嚴格按照法律賦予的權限，操作上很規(guī)范，時效性很強。棉花方面的立法較多，最重要的是“農業(yè)法案”（每次修改后名稱有些變化），該法從總體上規(guī)定了政府調控棉花市場的措施。此外，聯(lián)邦還就棉花問題專門制定了五部法律（如：《美國棉花期貨法》、《美國棉花統(tǒng)計與評估法》、《美國棉花標準法》等），其他一些法律也涉及棉花（如《聯(lián)邦種子法》、《植物品種保護法》、《貿易法》等）。有關州也有專門立法。 8、嚴格規(guī)范的棉花質量控制為提高美棉競爭力作出了重要貢獻。棉花質量管理已納入規(guī)范化、法制化軌道，政府在棉花質量方面的投入很高。政府、大多數(shù)的合作社、棉商、軋花廠、行業(yè)組織和有關科研機構，都有專門的質量分級設施和人才。 農業(yè)部有專門機構管理棉花質量，除制定完整的檢驗標準程序和規(guī)則外，每年還要制定不同等級、長度棉花的溢價和折扣表，并以特定等級價格為基本價格，對每年的現(xiàn)貨市場頒發(fā)價格表。農業(yè)部還設有12個直轄的棉花檢測中心（下轄分級站），強制規(guī)定，所有申請"無追索權貸款"的棉花以及出口棉、期貨交割棉都需接受上述檢測機構的質量認證（其中后兩者必須到田納西州孟菲斯的總檢測中心去檢驗）。檢驗證書稱為“綠卡”，是美國最權威的棉花質量和數(shù)量證書（也是政府補貼的依據(jù)），并已實現(xiàn)電子數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡化的管理。 檢驗實行執(zhí)業(yè)資格制度，檢驗員必須經農業(yè)部考試后才能取得資格。棉花檢驗技術日益科學，今年已實現(xiàn)全部機器檢測。 9、高度重視科技興棉是美國棉花穩(wěn)產、高產的重要保證。早在美國農業(yè)部成立（1862年）之前的1839年，國會對農業(yè)的第一筆撥款就專門用于搜集和分配種子?，F(xiàn)在農業(yè)政策雖由制度建設期轉為經濟援助期，但早期的科學研究和服務職能卻更加強了。農業(yè)部在良種培育、病蟲害防治、植棉機械科研、棉田管理、土壤保護、合理施肥等方面起了很大作用。30年代至50年代，美國棉花單產提高1倍以上，纖維長度提高4毫米，一直保持穩(wěn)產、高產、優(yōu)質。目前，美國已具有利用生物工程育種、除草、防治病蟲害的能力，其棉花新品種居世界領先水平。值得指出的是，棉種一般需要經政府檢驗發(fā)證才能出售，大的種子公司雖可自行銷售，但內部也實行嚴格的檢驗。 10、靈敏的供求和價格信息系統(tǒng)是美國棉花市場運行和國家宏觀調控必不可少的基礎。這種信息系統(tǒng)縱橫交錯：美國政府、有關行業(yè)組織（如美國棉花協(xié)會）、棉花質量檢驗機構、棉花合作社及棉商都重視棉花信息的使用和管理，各有單獨的棉花信息系統(tǒng)。 政府建立了棉花統(tǒng)計評估制度，農業(yè)部設有專門機構統(tǒng)計棉花產銷情況，研究和分析國內國際棉花供求形勢，每月定期發(fā)布美國和世界棉花供求預測報告、棉花市場價格表等，并不斷修正上期預測數(shù)據(jù)。農業(yè)部的預測結果具有很高的權威性，對美國乃至世界棉花市場的價格產生非常重要的影響（如：每月公布報告前后，期貨市場總有上下波動）。 信息服務也是棉花行業(yè)組織的重要職能之一，這種服務包括信息發(fā)布及提供市場分析軟件等，為使信息準確及時，這些組織需要做大量前期工作。合作社的信息管理主要體現(xiàn)在對社員委托銷售的棉花質量和數(shù)量信息實行逐包數(shù)據(jù)化管理。農業(yè)部質量檢驗機構的棉包數(shù)據(jù)最為權威。 隨著分工的發(fā)展，專業(yè)化的棉花電子數(shù)據(jù)公司在美國成立，比較典型的是多家合作社、棉商聯(lián)合出資興辦的EWR公司，它通過電腦網(wǎng)絡管理和記載各棉花倉庫中的棉包和交易數(shù)據(jù)，這大大提高了棉花流通效率、節(jié)約了交易成本：盡管棉花所有權可能不斷易手，但頻繁流動的只是“信息流”， 而“物流”基本限于“加工成包-倉庫-用戶”三點一線。 11、講求信用和執(zhí)行國際棉花貿易慣例是美國棉花貿易的鮮明特征。在美國，很多棉商通過電話做生意，棉花貿易中的口頭承諾具有合同約束力，并以此為依據(jù)制定正式的合同。合同的神圣性被奉為圭臬。大多數(shù)生意按鎖定價格執(zhí)行，不能中途變卦。大部分棉花的國際貿易，使用利物浦棉花協(xié)會或美國棉花商協(xié)會制定的規(guī)則，若違反將被協(xié)會列入“黑名單”。 12、“BtoB”的棉花電子商務有所發(fā)展。早在10年前，德克薩斯州的一些棉商之間就有了網(wǎng)上的棉花交易?？疾炱陂g，美國四家大棉商合資成立了一個“BtoB”的棉花電子商務公司，擬大力發(fā)展棉花網(wǎng)上交易，但他們也感到存在一些問題：網(wǎng)上如何轉移棉花所有權、怎樣確定市場準入資格、采取何種結算方式、如何保證付款、如何運輸?shù)?。應當說，上文提到的以電子數(shù)據(jù)流動而交易棉花的方式，已經是棉花電子商務的一種形式。我們分析，由于美國棉花經營圈子不大，且傳統(tǒng)的交易方式不存在多大問題，其國內棉花電子商務不會象生活消費品那樣有飛快的發(fā)展，而國際棉花電子商務則受制于外國的市場環(huán)境。但無論怎樣，電子信息手段在棉花交易中將得到越來越廣泛的運用。 二、美國新農業(yè)法案的主要變化和內容 美國政府對棉花產銷的宏觀調控，主要是通過農業(yè)部的棉花項目實現(xiàn)的，其依據(jù)是聯(lián)邦農業(yè)法案（約每5年修改一次）。美國棉花界人士稱："不了解美國農業(yè)部的棉花項目，就不了解美國棉花市場"。1996年，國會通過了新農業(yè)法案，使美國農業(yè)政策發(fā)生了顯著變化。 （一）執(zhí)行60多年的農產品價格和收入支持政策的主要內容 美國政府認為，農業(yè)在國民經濟中占有極其重要的地位，其自然風險和市場風險并存，政府必須對農場主給予更多的扶持；農業(yè)的根本問題是生產過剩和居民購買力不足。因此，生產控制和價格支持就成了最重要的美國農業(yè)政策手段。1933年美國國會通過《農業(yè)調整法》后60多年中，這一政策基本沒有變化。其要點有三： 1、實行生產控制（如“面積基地”和“面積削減計劃”）。政府根據(jù)“主要農產品”的當年產量、消費和庫存以及下一年度世界市場對美國農產品的需求預測，分別計算出農產品播種面積和休耕土地比例（棉花是第一批被列入的品種之一，允許削減棉花面積的最大量為基數(shù)的25％），以便將美國農產品產量控制在市場需求的水平上。凡按政府計劃休耕的農場主，政府給予休耕補貼。 2、實施“目標價格差額補貼”。如果農場主參加農業(yè)部的上述面積計劃，他們可以直接從政府獲得該補貼。每個農場主每年從所有作物中獲得的差額補貼及轉向補貼的上限為5萬美元。補貼率等于某種農產品“目標價格”與以下兩項中的高者之差：日歷年度的全國平均銷售價，或“無追索權貸款”計價率。制定目標價格是為了保證農場主的銷售收入足以抵償成本。棉花的目標價格為每5年修訂1次，1990-1995年為72.9美分/磅（陸地棉SLM34G5；或SLM1&1/16）。法律規(guī)定，當農產品價格下降，政府有關預算將增大，反之則減少。 3、對多數(shù)農產品實行抵押貸款（“無追索權貸款”）差額補貼政策。 （二）新農業(yè)法案對美國農業(yè)政策的幾個重大改變 盡管上述做法對保護中小農場主的生存和發(fā)展起到了重要作用，但是，這一政策使美國政府背上了沉重的財政包袱，越來越多的納稅人反對農業(yè)補貼；政府補貼削弱了美國的農業(yè)競爭力特別是大農場主的競爭力；加上美國要實現(xiàn)全球農產品貿易自由化以擴大農產品出口，自己盡早開放農產品市場，才能在談判中取得主動。在此背景下，經過很長時間討論，1996年4月4日通過了新農業(yè)法案（《1996年聯(lián)邦農業(yè)調整和改革法》），設下時間表，要求在7年內（到2002年），逐步減少政府用于農業(yè)的費用支出，顯著地改變了美國的農業(yè)政策。其主要變化： 1、新法取消了政府對農作物耕種面積的限制，改由農場主根據(jù)農產品市場價格自發(fā)調整種植面積，自由耕種。新法設立了一種“生產靈活性合同”（Production Flexibility Contract），允許參加該計劃的的農場主在100％的合同土地和其他土地上自由種植任何作物（水果和蔬菜受限），不受比例限制，不被要求休耕，且補貼額不減少。為而按原法案，若農場主在合同土地上種植其他作物或閑置的土地比例超過合同土地的15％時，其獲得的補貼將減少。 2、取消“目標價格差額補貼”，代之以“生產靈活性合同補貼”，作為對農場主在市場轉型期的支付。這種補貼設有上限并逐年減少，1996-2002七個財政年度的合同補貼額分別被固定為：55.70、53.85、58.00、56.03、51.30、41.30、40.08億美元，累計356億美元左右，其中陸地棉占11.63％（1996年的補貼率為9.06美分/磅，以后逐年減少）。新法案還規(guī)定，政府有權制定7個年度的任何再次補貼計劃。 農場主要取得農產品項目的補貼和貸款，必須參加1996-2002年度內的“生產靈活性合同”項目，并被要求遵守現(xiàn)存的有關資源保護計劃、種植靈活性條款、沼澤地保護條款以及保持農業(yè)用地等法規(guī)。每個農場主每年可獲得的該項補貼上限為4萬美元。 3、新法規(guī)定“收入保護不再與現(xiàn)行價格相關”。參加政府項目的農場主獲得補貼的計算辦法是，某種農產品的計劃補貼單產乘以合同面積的85％，再乘以單位補貼率；單位補貼率是由計劃中所有農產品補貼額分攤到某單項作物的補貼額（有上限），再除以該作物的計劃補貼產量。而過去，差額補貼與農產品價格密切相關。這樣，農場主將更依賴于市場，因為補貼是固定的，同時又不取決于市場價格水平。 4、新法調高了農產品信貸公司的利率。過去農場主從該公司取得的貸款利率等于該公司從美國財政部承借的利率（5.25％），新法案則要求前者增加一個百分點。 5、新法規(guī)定農場主無須再通過購買作物保險作為他們取得農業(yè)計劃補貼的資格。但要求其作出書面保證，同意放棄作物意外損失保險的權利。農業(yè)部需于1997-2000農業(yè)年度補充一項收入保險指導性計劃。 （三）新法保留的內容 新法基本保留了市場銷售貸款條款中的“無追索權貸款”項目，但方法上有所改變。任何參加“生產靈活性合同”項目的農場主都可以獲得這種貸款，并可獲得“貸款差額補貼”（除超長絨棉等作物之外）。新法調整了貸款計價率，其中：陸地棉（SLM34G5級）為50-51.92美分/磅，長絨棉不超過79.65美分/磅；水稻6.5美元/英擔，小麥、玉米、大豆分別不超過2.58、1.89、4.92-5.26美元/蒲式耳。法律取消了棉花"無追索權貸款"項目中可延期8個月的條款，即貸款期限只能10個月。 （四）實施以來的一些變化 新農業(yè)法案決定縮減對棉農的扶持。規(guī)定直接支付給棉農的數(shù)目，從1996年的9.06美分/磅降至2002年的5.47美分/磅。但是，1996年以來，由于國際棉價一直較低，也由于一些棉花行業(yè)組織的游說，補貼額仍然較高，如：1998年就將計劃用于"三步競爭條例"第二步（參見下文）、用7年的有關棉花補貼（7.01億美元）用完了，美國棉花商協(xié)會經過不斷游說，國會又通過了追加1999-2002年該項補貼的決定，且沒有上限。此外，美國農業(yè)政策受政治體制影響較多，由于今年是選舉年，補貼更高，農業(yè)部對農產品的經費將高達270億美元（其中27億用于棉花），創(chuàng)歷史紀錄。 三、美國農業(yè)部現(xiàn)行棉花項目的主要內容 （一）無追索權貸款項目（The Non-Recourse loan） 如果棉花農場主與政府簽定了“生產靈活性合同”，棉花收獲后，他就可以將棉花抵押給政府的農產品信貸公司（CCC），并存放于指定倉庫中，政府付給其一筆貸款（貸款額為貸款計價率乘以棉花重量，并計算溢價和折扣，今年貸款計價率是51.92美分/磅，SLM34G5），并拿走倉庫收據(jù)。 （二）銷售貸款償還項目（Marketing Loan Repayment） 在獲得貸款后的10個月內，農場主有多種選擇： 1、可以不償還貸款，則棉花所有權歸政府。政府對貸款無追索權。這樣，棉農至少可獲得51.92美分/磅的收益。通常，這種情況發(fā)生于棉花市場價格低于貸款計價率時。 2、可以償還貸款，又分幾種情況： 一是當世界棉花價格（設為WP）高于貸款計價率（設為LR）、儲存費（設為SC）、利息（設為IC）三者之和（設為TP），即：當WP>TP=LR+SC+IC時，則農場主須償還TP，贖回棉花（倉庫收據(jù)）以高價賣出。這樣，農場主就獲得了高出51.92美分/磅的收益。 二是如果WP 需要說明的是：政府為了讓棉農還得起錢，總是將世界棉花價格（WP）調整為較之低的“調整的世界棉花價格”（AWP），即用來計算還貸的價格是AWP，這個價格每周四公布，到下周四有效。AWP是按每周的利物浦A指數(shù)（Cotlook A Index，是指每日國際上十四個國家十五個陸地棉品種折算成M級1-1/32英寸運到北歐的報價中五個最便宜報價的平均價；Cotlook B Index是每日國際上八個陸地棉品種折算成SLM級1/32英寸運到北歐的報價中三個最便宜報價的平均價）計算的，目前AWP=A指數(shù)-14美分/磅（大約）。 此外，由于A指數(shù)是由三級棉作代表的，當?shù)偷燃壝藁ǖ氖澜鐑r格低迷時，還要進行“粗棉調整”。調整的條件和方法是，當（A指數(shù)-B指數(shù)）-（三級棉貸款計價率-四級棉貸款計價率）>3.7美分/磅，應還的貸款則降為低級粗棉貸款計價率。 3、將贖回棉花的權利賣給棉商。棉商所支付的一定是高于LR的價格，即使WP低于美國當?shù)孛藁▋r格，棉商也支付后者。棉商購買了這種權利，就享受農場主的同等權利，而農場主則拿到了錢。 （三）農場主償還選擇權（Producer Option Payment） 當棉花短缺時，農場主可能更愿意直接賣棉花而不貸款。這時，他可以從政府取得類似上述貸款差價補貼，而不用申請貸款。其數(shù)額等于AWP低于LR的差額。而AWP高于LR時，則沒有補貼。 （四）三步競爭條例(Three-Step Competitiveness Provisions) 1、農業(yè)部長對AWP的有意調節(jié) 如果某周的AWP 實際上，過去幾年，農業(yè)部長一直沒有調整AWP。實施這一步驟的目的是在棉花生產過剩、棉花價格過低時不會嚴重影響棉農收入。 2、銷售證明項目（User Marketing Certificate Program） 如果AWP<前四周LR*134%（通常AWP低于這個數(shù)），則啟動該項目，國內紡織廠和出口商將獲得未來一周的補貼。其補貼率為最低美棉（三級，1&3/32）北歐到岸價和A指數(shù)之差，再減去1.25美分/磅。紡織廠根據(jù)每周的用棉量、出口商根據(jù)注明發(fā)貨日期的運單申請補貼。補貼可以是現(xiàn)金，也可以是商品證，后者可用來贖回棉花或購買政府的商品。 不管農業(yè)部長是否在第一步調整AWP，這個項目都在用。實施這一步驟的目的是提高美棉國際